Uno de los principios en los cuales se basa el procedimiento administrativo es el debido procedimiento; este principio está recogido en el artículo IV del Titular Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General y tiene la siguiente definición según esta Ley:
Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
Mediante la Consagración del principio al debido procedimiento administrativo se proyecta al ámbito administrativo el derecho al debido proceso que la Constitución y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos consagran fundamentalmente para los proceso que se siguen en el ámbito judicial, lo cual requiere su adaptación con ciertas matizaciones en el procedimiento administrativo, porque obviamente no todos los derechos y deberes de la función jurisdiccional contemplados en el art. 139 de la Constitución pueden aplicarse en todo procedimiento administrativo.
Se aplica el debido proceso en el ámbito del procedimiento en pro de la realización del fin del debido procedimiento, que consiste en que las personas puedan resolver sus problemas mediante una vía idónea, en la cual se respeten los derechos procesales de los administrados como el derecho a la defensa, y que al final de tal vía vean satisfecha su necesidad mediante una decisión justa fundada en derecho.
Se presenta el tema del recurso de revisión que se interpone en tercera instancia, y la pregunta que surge es si es obligatorio que haya una tercera instancia en base al principio del debido procedimiento, previo a ello se debe analizar si la creación de esa instancia vulnera algún principio del procedimiento.
La posibilidad de interponer recurso de revisión podría presentarse sólo en los procedimientos administrativos sobre aquellos asuntos de competencia exclusiva del Gobierno nacional que por su naturaleza lo permitieran. Conforme a la enumeración hecha por el artículo 26° de la misma Ley de bases de la descentralización, nos estaríamos refiriendo a temas de banca y seguros, de tributación, comercio y aranceles; de regulación y gestión de la marina mercante, la aviación comercial y de la infraestructura pública de carácter pública y nacional; de regulación de los servicios públicos de su responsabilidad; y otros señalados por leyes específicas (Danós 1997: pág. 158).
La creación de una instancia es a través de una ley; sin embargo mediante una ordenanza municipal se estaba creando una tercera instancia; es decir las autoridades municipalidades estaban realizando un exceso de sus facultades con irrespeto a la Constitución y a la ley, lo cual violenta el Principio de legalidad.
Según la Ley Orgánica de Municipalidades, los gobiernos locales tienen cooperación entre si y se permite la revisión cuando es estrictamente necesario y en situaciones que se encuentran reguladas por ley (respecto a materias que eventualmente podrían incidir más allá del ámbito territorial de los distritos. Por ejemplo, en cuestiones de urbanismo, turismo, servicios públicos, determinación de los linderos de los distritos, etc.). Como vemos son ante situaciones excepcionales por lo cual existe una violación de la autonomía municipal.
Así también el principio del debido procedimiento señala que la regulación propia del Derecho Procesal Civil, es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
Lo que la demandada argumenta es que el derecho a pluralidad de instancias está recogido en el principio al debido procedimiento, lo cual es totalmente contrario a la opinión del Tribunal Constitucional; como lo indicó en su sentencia, "el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al "debido proceso administrativo" –pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha sede administrativa–; pero sí lo es del derecho al debido proceso "judicial", pues la garantía que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede ésta en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un órgano judicial superior."
La creación de una tercera instancia en el caso, es una barrera burocrática, ya que les solicita a los administrados a recurrir a ella como un requisito anterior para poder acceder al poder jurisdiccional; es decir genera una demora e interfiere el agotamiento de la vía administrativa para acceder a la vía jurisdiccional. Siempre que el recurso de revisión se realice de manera extraordinaria y bajo los supuestos que la ley establece no se estaría generando ninguna barrera; pero una vez que se utiliza para todas las actuaciones desmedidamente sin cumplir los requisitos se genera una barrera burocrática.
La Constitución Política del Perú de 1993 dedica un capítulo completo (capítulo 14) a regular el proceso de descentralización. Así, en su artículo 188 están contenidos los lineamientos que debe seguirse para su implementación:
Artículo 188º: La descentralización es una forma de organización democrática y a política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
Asimismo, en su artículo 194 consagra la autonomía política y económica de las municipalidades provinciales y distritales y, en el artículo 198, se le otorga a Lima, como capital de la República, un régimen especial.
Por su parte, la Ley de Bases de la Descentralización, establece:
Artículo 12°.- Procedimientos administrativos. Los procedimientos y trámites administrativos en asuntos de competencia de los gobiernos regionales y locales son sustanciados conforme a la ley de la materia, y se agotan en la respectiva jurisdicción regional o municipal.
Además, en su artículo 13 establece los tipos de competencia existentes: exclusivas (las correspondientes a cada nivel de gobierno), compartidas (asumidas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, con funciones asignadas por ley) y delegables (aquellas que un nivel de gobierno puede delegar a otros, bajo criterios legalmente establecidos).
Luego, entre los criterios de asignación de competencias entre niveles de gobierno, se establece el criterio de subsidiariedad. Según el cual, cuando un gobierno regional o local es más idóneo para ejercer una competencia por estar más cercano a la población, el gobierno nacional o regional no debe ejercer dicha competencia para evitar duplicidad (art. 14, Inc. 2).
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DR. GUILLERMO ASMAT BANINI
Abogado Chimbotano (Perú) especialista en Derecho Laboral, Penal, Civil. Actualmente ubicado en un oficina céntrica en la ciudad de Chimbote, Jr. Manuel Villavicencio 271 Of. 209 - 3er. Piso.
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